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小区拆墙需要哪些法律补丁

邦信阳中建中汇2022-08-21 13:55:01


文/李丹婷,上海邦信阳中建中汇律师事务所律师 


2016年2月6日,、,提及“加强街区的规划和建设,分梯级明确新建街区面积,推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用”引起了社会舆论的广泛讨论。讨论内容或宏观至城市文明的拷问,或细节如楼外的噪音污染如何处理,最终演化成了小区围墙是否应该拆除的全民热议。

笔者希望从《物权法》出发,以已建成的住宅小区为切入点,探讨小区内部道路公共化涉及到的法律问题及处理方案。


一、街区制并不意味着拆除封闭住宅小区全部围墙



《若干意见》中提及的“街区制”本身并没有明确的法律定义。参照国外街区(Block)现状,《若干意见》已基本归纳出街区的特点,其一:“开放便捷”,即没有明确的边界和围墙,街区被城市主干道包围;其二:“尺度适宜”,即街区的面积不宜过大,增强城市交通微循环能力;其三:“配套完善”,即街区周围拥有较完善的公共服务配套设施,集购物、居住、休闲为一体;其四:“邻里和谐”,这是前三个特征的衍生产物,开放的空间会潜移默化影响社区关系,更容易营造海纳百川、开明睿智的城市精神。

再来看我国目前城市居民的主要居住空间模式。大部分住宅小区有着明确的边界,开发商通过围墙和大门将几幢住宅、小区公共配套设施、绿地划入小区,各个小区之间无关联、公共服务设施不共享。

此种布局下,居民进出小区只能通过大门,同样,社会车辆也无法直接穿越小区进入其他市政主干道。当小区规模越来越大,小区出行和社会车辆通行都变的颇费周折。再来分析《若干意见》中提及的树立“窄马路、密路网”的城市道路布局可以推断,已建成封闭小区的围墙确实有一部分可能面临被拆除。但是,拆除围墙并不意味着把小区所有道路都公共化,而是会根据道路路网的规划需要,将原先被主干路包围的部分市区封闭大型居住区划分为若干个居住小区,从而开辟出一些允许社会车辆可以过境的公共道路。


二、业主对小区共有部分享有的权利以及街区制对业主权利的冲撞


(一)小区内道路归属

我国《物权法》第七十三条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定:除法律、行政法规规定的共有部分外,建筑区划内的以下部分,也应当认定为物权法第六章所称的共有部分:

(一)建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分,通道、楼梯、大堂等公共通行部分,消防、公共照明等附属设施、设备,避难层、设备层或者设备间等结构部分;

(二)其他不属于业主专有部分,也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。

建筑区划内的土地,依法由业主共同享有建设用地使用权,但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。

一般而言,小区建筑区划内的建设用地使用权属于业主共有,但还存在几个例外情况。比如:当小区内的某一栋建筑物比如独栋别墅属于一个业主的情况下,该栋别墅规划占地的建设用地使用权属于该一个业主,而不属于小区的全体业主。再如:城镇公共道路占地、城镇公共绿地占地不属于小区业主共有。针对此种情况,2014年新版的商品房买卖合同示范文本(住建部、工商总局联合发布)明确“该商品房所在建筑区划内的道路(属于城镇公共道路的除外)、绿地(属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外)、占用业主共有道路或者其他场地用于停放汽车的车位、物业服务用房”归业主共有。

同时,业主已经为取得相应比例的土地使用权已支付了相应对价。以上海为例,商品房买卖合同中明确“乙方购买该房屋的总房价款(含附件三中装修、设备价格)是指该房屋和相应比例的土地使用权的总价格。”最新的《不动产登记暂行条例实施细则》也明确“建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。

归纳而言,建筑物区分所有权产生的基础是各位业主居住在同一栋楼或者同一小区。除特殊情况外,小区的道路归业主共有,且业主已经支付了相应对价并在房地产登记时有所体现。

(二)小区业主对共有部分享有“共有”和“共同管理”的权利

1、业主对道路享有“共有权”

业主基于“道路的共有权”并不是传统意义上所有权的共有,系指小区建筑区划内的建设用地使用权,即用益物权的共有。业主基于建设用地使用权人的身份,对土地享有“占有、使用、收益”的权利。

具体而言,业主基于“占有权”可以实际控制该道路,允许谁通过,也可以不允许谁通过;基于“使用权”可以通过业主大会,决定在道路上建造停车场、健身设施或者其他景观设施;基于“收益权”可以决定收取公共道路停车位的租金,且相关收益应当属于业主共有。

2、业主对道路享有“共同管理权”

《物权法》76条规定了应由业主共同决定的事项,其中包括“制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约”、“改建、重建建筑物及其附属设施”以及“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”等,小区道路是否公共化自然包含在业主共同决定的事项之内。

(三)道路公共化对相关主体产生的影响

从目前封闭小区的现实情况看,笔者认为,打开封闭小区对业主行使共有部分“占有、使用、收益”的权利均会产生不同程度影响。比如,有的小区为了保护业主安全设有门禁制度,通过刷卡对进入小区的人员进行限制。一旦内部道路公共化,小区门禁制度将形同虚设,实际上干预了业主决定允许哪些人进入小区的权利。再如,占用业主共有道路且用于停放汽车的停车场一旦开放,将导致业主无法停车,这不仅影响业主行使使用道路的权利,对业主的收益也会产生一定影响。

此外,原本封闭住宅小区内的公共场所、公用设施例如健身设施、露天喷泉设施、绿地属于业主共有。小区业主通过业主大会决定共有部分的用途、利用共有部分进行经营,同时决定所得收益的分配和使用、若公用设施设备需要维护,也会通过业主大会决定筹集和使用专项维修资金。总之,小区内部是业主自治的运作模式。

住宅小区一旦开放,不仅社会车辆将使用小区内的道路,理论上小区公共场所也面临被业主之外的人使用。这种情况下,业主是否可以对使用者收费?公用设施设备如若损坏,是否仍然使用专项维修资金进行修缮?若仍按照目前的规则操作,业主很有可能面临公共设施资源被挤占,当设施损坏后,相关费用却仍需通过专项维修资金支出的不合理情况。

再者,虽然《物权法》没有明示由小区占比多少的业主同意即可决定小区道路公共化。笔者认为,按照“举轻以明重”的法律理论,小区道路开放给社会车辆使用,如此重要的决定,参照《物权法》76条至少需要“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。纵使政府可以结合各种评估要素,出台相应参考标准与业主进行协商补偿费用。可是,政府毕竟没有通过行政手段收回土地使用权,若政府和大部分小区业主之间对补偿费用无法达成一致,则政府无法强行要求业主获得一定补偿,将小区道路公共化。

除了上述对业主权利的影响,对物业服务公司而言,由于物业共用部位、共用设施设备的日常运行、维护费用;物业管理区域清洁卫生费用、绿化养护费用、秩序维护费用、物业共用部位、共用设施设备及公众责任保险费用占据了很大一部分物业服务成本或者支出。一旦小区公共道路变为由国家管理,则将对物业公司的收费基础、服务内容带来冲击,也必将催生新的物业服务模式。

三、 街区制的建立符合城市未来发展趋势


既然街区制会对相关主体的利益产生影响,那街区制究竟应不应该推广?笔者以为,几乎所有政策、法律的制定都是各方主体权益比较权衡的产物,一个新的制度是否应该实施需要结合时代背景、社会变迁予以整体考虑。

,。改革开放以来,中国经历了大规模、快速度的城镇化进程,目前已经走到了重新审视城市发展规划的十字路口,调整城市发展观念是必然的趋势。从这个层面来说,笔者认为,我们更应该透过街区制勾勒出的社区发展蓝图,探讨街区制是否符合城市未来发展需要。

纵观《若干意见》本身,无论是“加强自行车道和步行道系统建设,倡导绿色出行”、还是“以提高公共交通分担率为突破口,缓解城市交通压力”、或者是本文讨论的推广街区制,《若干意见》中提及的各种“优化街区路网结构、优先发展公共交通”措施均是针对出行难这个城市老大难问题。“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐”的街区制体现的正是以人为本的城市发展理念,亦契合国际城市发展趋势。

当然业主关心的社区安全、生活质量等问题在打破封闭式小区的过程中是必须克服的。对此,在具体操作的过程中,可以借鉴国外的街区制发展经验。比如:芝加哥对社会车辆使用小区内道路有严格限制,相比较非高速干道限速达每小时40英里,在小区内部则限速一般在每小时25英里,通过明显降低车辆通行速度保障居民出行安全;再如:近年来莫斯科封闭式住宅小区逐渐开放,相当多的小区没有大门和保安,但有防止外面车辆任意进入的道闸,并且每幢楼设有保安,楼门口装有对讲系统或密码锁,以确保楼里居民居住安全。

总体而言,街区制是打造和谐宜居、富有活力的现代化城市良方,其弊端亦可以通过采取相应措施解决。从这个角度而言,小区道路公共化作为打造街区制的关键一步有其积极意义。我们不能仅仅因为小区道路公共化或会对部分业主的既有权利产生影响就全盘否定道路公共化的意义。


四、敢问路在何方


街区制顺应时代潮流而起,但其中的法律问题也必须直面。笔者认为,《若干意见》中要求逐步打开已建成的住宅小区,“逐步”二字正是要求在日后落实过程中有选择性的慎重拆除已建成封闭小区的围墙。就目前的情况而言,对于那些严重影响交通路网布局,造成交通拥堵与居民出行不便的封闭小区,在条件成熟时,可以逐步打开。

当确定了严重影响路网布局的小区道路后,政府可以通过制定合理的补偿参考标准与业主进行沟通协商,通过支付一定的费用允许社会车辆通过小区道路。各地政府在制定标准时应充分考虑共有道路的使用价值,还应兼顾因此发生的小区公共设施损耗,定期给予业主一定补偿,并保证补偿客观、公平。

此外,立法部门也可以通过修改相关法律解决因时代变迁产生的新问题,从社会整体利益出发,根据《立法法》的相关规定,依照法定权限和程序,对导致修改法律的必要性、可行性进行充分解释、论证,通过修改《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”及其他关联法规,对业主行使共有部分权利设限,以解决相关权利冲突。

总体而言,对已经建成的封闭住宅小区,拆除影响道路交通的围墙无法一蹴而就。在政策落地细化的过程中,即面临与业主既有权利的冲突,也要打破社区既有运作模式,不仅要统筹考虑社会公众利益,还要面对业主的合理诉求,任重而道远。


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